人防工程是地下空间的重要组成部分，它与“民生”息息相关，除了战时用于防空隐蔽外，平时可用于储存物资和停泊车辆、急时还能用于防灾避难。因此，在城市地下空间开发利用中，人防职能部门应当从本地新老城区实际建设现状着眼，既考虑到战时的防护功能，又兼顾平时的用途及应急避灾减灾的作用；既突出以人为本的理念，还要注重对应辅助的救援、物资、水电等相配套人防工程项目的建设比例,做到布局合理、功能齐全，能满足广大居民防空防灾多方面的需求。只有这样，在城市拓展建设过程中，才能有效地促进人防工程与地下空间开发利用的良性互动，达到社会效益、经济效益、战备效益的有机统一。

一、目前我县人防工程建设现状剖析

常山县城市建成区约20平方公里，有常住人口8万余人。属“一江两岸群山环抱”丘陵地质特征突出的浙西小县，建设规模与总量偏小，再加上“绿水青山”优美环境的天然限制，客观上制约了城市拓展建设的空间和余地，部分关键区域人防工程项目的“盲点”比较多。经调研分析，从当前县城已建成或在建的人防工程实际现状来看，人防工程格局主要有以下三方面的缺陷：

1.县城人防工程建设起步晚，老城区空白点多。由于经济欠发达城市化建设进程不快，以及历史上受老城区建设基底的影响，2000年前从未建过一处像样且符合防护等级标准的地下人防工程。我县人防工作机构于2002年底设立后，到2004年因县城人民路西侧老旧危房动拆迁改造后，由房地产开发商投资兴建“文峰嘉苑”居民住宅楼项目中，才按规定比例“结建”防空地下室，从而实现了常山县人防工程建设“零”的突破。

2.结建的人防工程数量不足，人均拥有面积少。从利用在六、七十年代挖掘的简易坑道式防空洞，借助“口部”建管理房开始起步，到目前为止，县城建成区修建地下人防工程面积少，按战时规定留城人口计算，人均拥有防护面积接近1平方米，远低于全省的平均水平。

3.项目功能单一配套跟不上，专业化程度不高。从已建成的人防工程来看，自建的人防工程仅有民防应急指挥中心（1201工程）一个，其余的均为“结建”工程。虽然，在安排落实人防工程建设过程中，结合县人民医院搬迁新建之际，硬性要求结建了我市首个5B级医疗救护工程，便于战时转入地下作为医疗救护中心使用。但是，与一个自成体系且完整配套的人防工程格局要求相比，项目单一、数量匮乏问题极其突出。而与之对应且相辅相成的抢险抢修、治安交通、医疗防疫、消防防化、人口疏散、通信保障等专业队工程，以及救援物资库、水电站等相配套人防工程建设项目都没有跟进，远远不能满足战时和应急的需要。

二、融合提升人防工程格局的优势和条件

1.有比较健全规范和完善的实施规划为引领依据。近年来，我县相继制定出台《常山县城市人防工程控制性建设规划（2006--2025）》和《常山县中心城区地下空间开发利用专项规划（2014）》，其中人防工程建设占《专项规划》的很大篇幅，从现状到远景规划目标及可行性等多角度，进行全面系统地研究分析，基于城市发展趋势和居民实际防空需要为前提，合理布局及确定人防工程建设各项指标，强化融入的意识，实际工作中有很强的可操作性。同时，为进一步细化开发利用地下空间为城市治堵服务，2015年还专门制定了《常山县中心城区地上、地下空间拓展——停车设施专项规划》。

2.大规模开发利用地下空间为人防工程建设发展提供了契机。随着城东新区建设的拓展开发，使城市框架进一步拉大，建设空间也迅速递增。政府通过加大公建项目投资及招商引资政策，促成项目有效落地，相继出现地下商业街、地下娱乐中心、地下连接通道、地下停车场、地下仓库等工程，它所带来的有益之处也逐渐被人们认知和接受。而这些项目往往与地面景观建筑联系在一起，是体现城市品味和提升城市服务功能的重要标志之一，倍受市民的关注。其发展趋势反映了城市对开发和利用地下空间的迫切需要，为融合多功能的人防工程元素创造了条件。

3.我县“国际慢城”建设为人防项目的合理补充带来机遇。慢城强调生活的品质，人与自然的和谐发展，强调在悠闲的生活节奏中回归生活的本质与体会生命的意义。常山县城东新区所具备的条件完全符合“国际慢城”建设要求，在不破坏自然山水风光，又能合理保护开发建设的基础上，将人防工程和谐地融入其中，作为应对突发事件时重要生命保障设施得到社会各界的认同。要借助“国际慢城”建设，强化人防工程建设的布局力度。

三、融合人防工程建设格局的措施与建议

由于地下人防工程建设依赖于城市建设的被动性，使人防工程普遍存在着布局分散、相对独立、机动性差的特点，尤其是老旧城区，更是难以形成地下防护空间体系。因此，将人防工程与地下空间的开发结合起来，连接分散的人防工程，不仅可以提高人防工程的平时利用率，又可以提高战时城市的整体防护能力，真正实现人防工程的“社会效益、经济效益、战备效益”的有机统一。

1.从新城区拓展建设中，寻求合适的大项目落实人防专业队工程。随着城市化水平的提高，地下空间开发实践经验不断积累，人防工程整体建设技术日趋成熟。怎样在保留人防元素自身特色不变的前提下，很好地融入到地下空间综合开发利用中去，把单纯用于人员掩蔽、物资储备的防护工程与专业队工程、区域供水及电站等相结合，是今后一个时期人防工程建设的重中之重。具体采取“公建不足结建补”的办法，对大型综合体等开发项目，按审核应建人防工程总面积为基准，抓住单位成本造价这一根本，上下浮动进行折算，确定多建防护等级要求低的物资库或少建防护等级要求高的专业队及水电站工程。从而，解决人防工程项目功能单一、配套跟不上的难题。我县在建的“东方商业综合体”项目，就是采取这种方法落实了“抢险抢修、治安交通”二个专业队工程及电站建设的。

2.在规划设计条件和土地出让公告中，明确人防工程建设种类、等级和指标。密切与相关职能部门的协作，以“前置审批”促事前服务。具体从设置规划条件、出让土地推出初始，依据《地下空间开发利用专项规划》中人防工程建设要求，严格落实人防“结建”政策，依法修建防空地下室，做到应建必建。特别是2015年12月省人大第五次修改通过的《实施<防空法>办法》后，人防工程结建面积比例大幅度提升。在规划设计条件和土地出让公告中，明确人防工程建设种类、等级和指标，有助于开发商提前介入权衡利弊，杜绝随意性、防止出现“重复多建、规避少建、能不建就不建”现象的发生。

3.采取“见缝插针”的方式，结合老旧危房改造合理布局人防工程。人防工程建设要与城市建设相结合，尤其是在老城区改造和城市基础设施建设中，坚持地上地下同步规划、统一建设；针对城市发展形态、分期分区域实施、建设环境综合因素等，合理布局人防工程防护体系。凡老旧危房动拆迁改造，达到应建人防工程面积一个防护单元的，一律按规定修建。在地下水电、互联互通等城市生命线工程建设中，融入防空防灾功能，达到平时能利用、战时可转换、综合防护能力高的效果。

4.通过市场化运作模式引进社会资金，多渠道建设人防工程。在规划好政府性投资项目的同时，抓住企业投资开发的特点，充分发挥市场配置资源的基础性作用，以市场化运作模式，通过集体个人、合资独资的方式，多渠道开发利用地下空间建设人防工程，强化融合补短板，确保可持续发展。目前，我县正在积极谋划文峰广场、白马广场地下空间开发利用项目，该项目的实施，既可以填补老城区人防工程的空白点，又为居民的生活和停车提供方便。（常山县人防办  钱龙泉）